國土空間“三區三線”劃定方法

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“三區三線”的基本內涵

“三區三線”是指：城鎮空間、農業空間、生態空間3種類型空間所對應的區域，以及分別對應劃定的城鎮開發邊界、永久基本農田保護紅線、生態保護紅線3條控制線。其中“三區”突出主導功能劃分，“三線”側重邊界的剛性管控。它是國土空間用途管制的重要內容，也是國土空間用途管制的核心框架。

“三區”內部統籌要素分類，是功能分區和用途分類的基礎；“三線”是“三區”內部最核心的剛性要求�？臻g關系上，“三區”各自包含“三線”。生態空間，包括生態保護紅線范圍和一般生態空間；農業空間，包括永久基本農田和一般農業空間；城鎮空間，包括城鎮開發邊界內和邊界外部分城鎮空間。

生態空間是結合主體功能區定位，統籌協調林草生態、水系功能、水源地保護、河湖岸線劃定等目標的空間。在實踐過程中，可結合實際具體將生態空間劃分為不同類型保護區，如自然保護區、森林公園、風景名勝區、生物多樣性維護區、水源涵養區、水土保持區、湖泊水庫濕地等，以及其他生態環境敏感、脆弱區域。

農業空間可劃分為農業生產空間、農業生活空間兩大類型。按照經濟發展、自然地理、文化傳統等因素和區域實際再細分為種植業生產空間、林果業生產空間以及居住空間、生活服務空間等。在劃定過程中應協調好農業生產與鄉村生活的關系，明確鄉村生產、生活、服務的空間功能定位。統籌鄉村生活空間建設，銜接農村土地綜合整治、美麗鄉村建設、新型社區建設、傳統村落保護等重點項目，落實鄉村振興及現代化建設的政策措施，提出實施鄉村振興的空間戰略與推進路徑。合理安排產業振興的空間格局，從耕地質量建設、永久基本農田保護、農業生產“兩區劃定”、特色產業示范區建設著手，對農業生產空間加強分類指導，落實農業生產空間優化提升的具體舉措。

 

城鎮空間是指以城鎮居民生活以及進行城鎮建設作為主要功能的區域。城鎮空間在產業發展上主要以工業和服務業為核心，具有高人口聚集度、高土地開發強度的特點。在劃定城鎮空間時，應在分析土地利用現狀的基礎上，綜合考慮未來一段時期的社會經濟發展對土地的需求，將現狀以及規劃期內計劃新增的城市、建制鎮、采礦用地及風景名勝設施用地等，同時為滿足規劃彈性需求，將預留的近期可能發展為城鎮用地的土地也劃入城鎮空間。

“三線”屬于國土空間的邊界管控，對國土空間提出強制性約束要求。生態保護紅線是以重要生態功能區、生態敏感區和生態脆弱區為重點而劃定的實施強制性保護的空間邊界。

基本農田保護紅線是對基本農田進行特殊保護和管理的管制邊界。城鎮開發邊界是城鎮建設與第二、三產業發展空間的管制邊界，允許城鎮建設用地的最大邊界。“三線”的劃定協調堅持生態優先的總原則。在規劃沖突或模棱兩可的時候，優先劃定生態紅線和基本農田保護紅線，在此基礎上，劃定城市開發邊界，從而使得區域的自然資源始終處于安全的保護框架內。

“三線”是“三區”劃定的基礎，也是從源頭上保護生態空間和農業空間、限制城鎮空間的重要手段。2014年以來，在深入推進空間規劃試點的基礎上，國家積極開展“三線”劃定試點，率先強化對重要生態功能區、重要生態敏感區、永久基本農田等空間的保護，取得了階段性成果。目前，全國已經初步形成了“三線”劃定的相關技術流程成果，部分省域出臺了相關的管理辦法。在當前的“三線”劃定成果上，隨著發展需求的改變，“三線”的內涵和標準也將不斷做出調整。至于“三區三線”劃定能不能實現國土空間用途管制的預期目標，還有待理論和實踐的不斷探索。從歷史上看，城鎮開發邊界的劃定早已有之。城鄉規劃從“一書三證”到“三區（禁止建設區、限制建設區、適宜建設區）四線（藍線、綠線、黃線、紫線）”；國土資源部門劃定的“三界四區”，“三界”主要指規模邊界、擴展邊界和禁建邊界，“四區”主要指允許建設區、有條件建設區、禁止建設區和限制建設區，都是為了管制城市開發邊界，防止城市無限蔓延，保護生態環境及基本農田，但在實踐中的控制作用極為有限，尚待不斷地探索完善。

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“三區三線”劃定的技術方法

在一般意義上，“三區三線”的劃定以資源環境承載力評價和國土空間開發適宜性評價為基礎，明確“三線”的規模、布局和管理，突出底線約束，劃定“三區”，其主要技術步驟如下：

第一，在資源環境承載力評價、國土開發適宜性評價、生態敏感性評價、建設用地適宜性評價等基礎評價的基礎上，運用ArcGIS平臺對各項結果進行疊加，以評價結果的疊加作為“三區”劃定的基礎，經過評價可以得到定量化的“三區”劃分圖。

第二，將“三區”規劃圖與現行的土地分類類型相對應，將基底圖上的分類用地轉化為對應的“三區”類型，得到一張基于規劃圖的定型化的“三區”劃分圖。

第三，將基于ArcGIS的定量化的“三區”劃分圖、基于規劃圖的定性化的“三區”劃分圖和“三線圖”綜合疊加，得到“三區三線”劃定結果。

綜合疊加判定有兩個步驟。首先，定量化的“三區”劃分圖與“三線”圖相疊加，明確國土空間剛性控制區域。以定量化“三區”圖為基礎，永久基本農田內的用地均為農業空間；位于國家自然保護區核心區內的永久基本農田可以調整為生態空間；生態紅線內的用地均為生態空間；城鎮開發邊界內的用地一般為城鎮空間，城鎮開發邊界內的生態紅線用地為生態空間；城鎮開發邊界內的永久基本農田為農業空間。然后，疊加結果再與定性化的“三區”劃分圖相疊加，在尊重土地利用現狀和發展需求的基礎上明確“三區三線”。例如，倘若第一步的疊加結果與定性化“三區”圖中空間用地類型相矛盾，則以定性化“三區”圖上的空間類型為準。

圖　“三區”劃定技術路線示意圖

（據呂冬敏，2018）

“三區”作為“三線”動態調整的制度設計，應提出管控措施，允許“三線”在相應的“三區”內進行動態的調整。在功能不降低、面積不減少、性質不改變的原則下，達到一定的條件、滿足一定的程序時，允許生態紅線在生態空間內進行一定的調整；在規模不增加的原則下，達到一定的條件、滿足一定的程序時，允許城鎮開發邊界在城鎮空間內進行一定的調整。在功能不降低、面積不減少的原則下，達到一定的條件、滿足一定的程序時，允許永久基本農田在農業空間內進行一定的調整（呂冬敏，2018）。

此外，不同層級的“三區三線”規劃之間采取自上而下和自下而上相結合的方式，上級向市縣下達的管控指標和要求，基本農田指標、生態保護紅線指標、規劃建設用地指標，市縣區考慮地方資源環境承載能力和發展需求，分解落實指標要求并交由上級審核，按照嚴保護、寧多勿少的原則科學劃定生態空間，兼顧城鎮布局和功能優化的彈性需要，從嚴劃定城鎮開發邊界，有效管控城鎮空間（王穎等，2018）。

本文選自《國土空間用途管制》